—吉林省政府颁布《农业机械事故处理办法》

　　《吉林省农业机械事故处理办法》于2009年6月4日，经吉林省人民政府2009年第8次常务委员会讨论通过。《办法》共分为总则、案件受理、事故调查、责任认定、赔偿调解、法律责任、附则等七章四十五条。《办法》以《农业机械化促进法》、《道路交通安全法》、国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》和《吉林省农业机械管理条例》等相关法律法规为依据，以农业机械化安全发展为目标，以维护广大人民群众根本利益为出发点，充分体现了坚持以人为本，维护安全生产大局，促进农机安全发展，全面协调，可持续发展的科学发展观。《办法》明确了农机安全监理机构处理农机事故的主体地位；规定了行政管理责任人和相对人的权利义务以及法律责任；界定了农业机械事故处理的管理权限和职责范围；规定了农机事故处理的程序，为农业机械化事业健康有序发展提供了法律的保障，是吉林省农机安全监督管理的又一重大举措。

　　1992年省政府颁布的《吉林省农业机械事故处理规定》，已经执行了15年之久，应该说，这部政府规章为保护农机拥有者的合法权益，促进农业机械化发展发挥了巨大作用。近几年，随着国家法制体系的逐步完善，行政部门的行政行为，权力、责任、义务则更加明确，原有《规定》的大部分条款与国家现行的相关法律、法规、规定相抵触。省政府已于2007年10月公布废止，同时将《办法》列入了2008年立法计划。省农机安全监理总站根据相关的法律法规规定，结合我省实际情况，在大量调查研究的基础上，起草了《办法》的初稿，经省农业委员会审核后，提交省政府法制办。2008年初，在省法制局经济立法处的主持下，省农委政策法规处牵头、农机监理总站参加，集中调研、集中考察、集中修改，经过反复征求各市、州政府和相关部门的意见，多次召开了由农业、公安、安监、交通、高法等部门参加的协调会议，集中邀请省政府立法咨询委员研究论证，深入基层实地考察调研，吸收了各相关部门的意见，采纳了法律专家的建议，听取了来自基层的声音。《办法》经多次修改，不断加以补充完善，先后九易其稿，终于向全省广大农机工作者和农机驾驶操作人员交出了一份满意的答卷。

　　党中央、国务院高度重视安全生产工作，安全发展作为我国治国方略的一个重要理念，已纳入我国的社会主义建设总体要求，安全生产是安全发展的前提。国家《安全生产“十一五”规划》明确提出，到2010年，农业机械事故死亡人数，要达到下降10%以上的目标，同时还明确了要完善农业机械监管体系，建立农业机械安全管理信息系统，提高事故调查处理能力。近几年，我省每年平均发生农机事故50多起，给人民群众生命财产造成了严重损失。2005年4月，吉林市连续发生两起农用车坠湖事件，4人死亡；2005年5月，在扶余县境内发生一起无证、酒后驾驶拖拉机违章载人，造成一次死亡12人、重伤7人的恶性事件；2006年5月，永吉县发生一起无证驾驶人驾驶手扶拖拉机与对面违规越线行驶的奥迪汽车相撞，造成5死3伤的特大道路交通事故。这几年虽然没有出现重特大农机事故，但农业机械在道路上发生的事故时有发生。

　　当前，全省农业机械化进程加快，农业机械保有量大幅度增加，国家连续6年投入近200亿资金为农民购置农业机械提供补贴。仅我省的购机补贴资金就达到了9.5亿元，省级财政投入达3个亿，拉动农民投入农业机械资金30多亿元。到2008年末，全省农业机械保有量已经达到了278.8万件。其中各种拖拉机、联合收割机76.8万台，配套农机具202万台件。全省农作物耕种收综合机械化水平达到48.3%，农业机械在生产运行过程中，势必存在着重大的安全隐患。这样的一个宏观背景条件下，我省及时出台了《农业机械事故处理办法》，形成了农业机械安全监督管理突出的亮点。

　　亮点之一，《办法》继我省新《条例》颁布实施之后，在全国率先出台的一部法律依据充分，内容科学完整，紧密联系实际，可操作性强的农业机械事故处理的政府规章，突破了重点和难点，为同行业制定同类法律规范提供了可做参考的样本。我国《道路交通安全法》《农业机械化促进法》以及我省近期重新修订的《农业机械管理条例》，虽然授予了农机主管部门和农机安全监理机构管理农业机械的职权，但就农业机械事故处理规定的比较原则，具体的行政程序没有明确规定，操作起来困难重重。我省原有的《农机事故处理规定》部分内容与上位法相悖难以执行。国家农业部对农机事故处理的法规十分重视，也正在积极地组织调研并形成了初稿，正在广泛征求了各省的意见，但作为全国性指导农业机械事故处理法规的立法过程，仍然有待时日。目前，全国仅有广西、浙江、辽宁于近期出台了相关规定，其他各省的同类法规正处于起草调研修改阶段。我省在《办法》起草调研阶段过程中，个别相关部门曾一度片面地认为《办法》的法律依据不充分，出台的时机尚不成熟。在这种情况下，省政府法制办坚持从国家安全生产大局出发，坚持以人为本科学发展的理念，从国家安全生产法律法规中找依据，从农机安全生产发展规律上做文章，紧密联系农机安全监理工作实际。经过反复研究论证，反复征求意见，反复调研修改，克服了重重困难，排除了许多干扰。在时间紧、任务重，问题复杂、矛盾突出的情况下，协调了各方面的关系，完成了文稿的审核任务。

　　亮点之二，《办法》明确了农业机械事故的概念，理顺了农机监理与公安交警在处理农业机械和交通事故中交叉管理、职责不清的现象，多年来悬而未决的问题终于得到了圆满的解决。由于《道交法》没有授予公安交通部门对发生在道路上的农业机械事故的处理权限，交通部门接到报案后只能赶到现场了解情况，将事故记录在案。而农机安全监理的相关法规也没有明确规定，致使此类的农业机械事故得不到及时处理。因此，《办法》第三条规定了“除农业机械发生的交通事故外，在本省行政区域内，农业机械事故处理适用本办法”。文字表述简单明了，十分清晰地表达了农业机械事故与交通事故的本质区别和处理农业机械事故的区域范围。《道交法》第一百一十九条对“道路”、“机动车”、“交通事故”的用语含义有明确的解释。如果运用简单的排除法则可以准确掌握用语的逻辑关系，可以十分准确的把握农业机械与机动车的区别，清楚的界定农业机械事故与交通事故的概念。从而有效地解决了农机监理与公安交通之间的交叉管理的矛盾。《办法》以科学、严谨的表述方法，化解了长期以来悬而未决的关键问题，填补了法律真空。这也是制定《办法》过程中的主要焦点和难点。

　　亮点之三，《办法》以国家安全生产法律、法规为主要依据，提升了农业机械事故处理的主体地位，明确了相关部门责任义务，在客观上减轻了农机安全监理机构的工作难度，农机安全生产监督管理工作得到了进一步加强。党中央国务院历来十分重视安全生产。全国人大、国务院先后颁布了《中华人民共和国安全生产法》《国务院关于进一步加强安全生产的决定》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》《生产安全事故报告和调查处理条例》，建立健全了安全生产法律法规体系。各级政府设立了安全生产监管机构。在全国建立了工矿商贸、交通道路、火灾事故、水上交通、铁路交通、农业机械、渔业船舶事故等安全生产控制考核指标体系。农业机械安全生产作为安全生产的重要组成部分，得到了各级政府的高度重视。为了进一步加强农机安全生产监督管理，《办法》根据国务院《调查处理条例》，规定了“发生涉及人身死亡的农业机械事故，由县级以上人民政府或委托有关部门组织特别调查组，对事故进行调查处理。”发生人身死亡的农业机械事故处理，由于牵扯面广、责任重大，人命关天，可能适用法律程序不同，行使行政权力不同，由当地政府组织或委托农机、安监、公安等有关部门组成特别调查组，确定各级政府及相关部门的责任义务是非常必要的。在特别调查组行使权力的过程中，处理事故的具体工作如勘查现场、维护秩序、收集物证、调查取证、案卷整理等项工作，仍然由农机安全监理机构具体负责。也就是说，农业机械事故处理的主体地位的提升，并没有改变农机安全监理机构处理农业机械事故的主体资格，而主体地位的提升可以化解许多纷繁复杂的矛盾，在客观上减轻了农机安全监理的工作压力，保证了农业机械事故处理工作健康有序的开展。

　　亮点之四，《办法》规定了农业机械事故处理范围，改变了过去单一的管理农用运输机械的模式。各级农机安全监理机构可以在各类农业机械事故处理过程中，积累先进的管理经验，以科学发展观为指导，为全面监督管理农业机械奠定坚实的基础。在原有的规章规定中，农机安全监理的事故处理仅仅限于拖拉机、联合收割机等实行牌证管理的农用运输机械。《办法》所称农业机械，是指用于农业生产及其产品初加工等相关农事活动的机械、设备。按照农业机械的标准概念，应包括农用动力机械、农田建设机械、土壤耕作机械、种植和施肥机械、植物保护机械、农田排灌机械、作物收获机械、农产品加工机械、畜牧业机械和农业运输机械等十大类别，每个类别的机械近百种之多。特别是近几年，农业机械工业的持续发展，土壤耕作、植物保护、作物收获、农产品加工、农业运输等机械，大都采用了先进的科学技术成果，构造原理复杂，加工工艺精湛，技术含量得到了进一步提升。但由于农村的农业机械作业环境差，驾驶操作人员技术水平低，农机生产监督管理手段滞后等原因，在大规模的农业机械化生产过程中，及易引发农业机械事故。我省曾多次出现由于农业机械事故造成人员致伤、致残甚至致死的现象，受害人投诉无门，农民的合法权益得不到保障。所以《办法》规定了凡是属于农业机械事故，都要做出相应的处理。从而扩大了农机安全监理的职权范围，强化了安全生产监管责任，切实保护了农民群众切身利益。

　　亮点之五，《办法》以农机安全生产为目标，以保护农民群众的合法权益为宗旨，必然会促进农机安全生产条件改善，对全省农业机械化事业的发展，具有十分重要的指导意义。农业机械是农村生产力的先进代表，农业科技应用的载体，农民增收致富的工具。农业机械化在提高农业综合生产能力保障农产品有效供给、促进农业稳定发展和农民持续增收方面发挥越来越重要的支撑作用。广大农民对农机作业的需求越来越迫切，农业对农机的依赖越来越明显。与此同时，农业机械的监督管理的难度也越来越大。《办法》的实施必然对农民养机、用机的积极性产生重大的影响，也将对农业机械化的发展起到一定的推动作用。农业机械事故处理是通过法定程序，对农机责任事故做出认定，从而对违章肇事人进行必要的法律制裁，维护受害人的正当权益和国家的利益，维护法律的尊严。通过农业机械事故处理，可以发现农机安全生产中的薄弱环节和漏洞，从而采取相应的措施，预防和减少农机事故发生；通过农业机械事故处理，可以了解行驶道路的状况、农田作业环境、农业生产条件，以及农业机械设计制造、产品质量、维护保养等不安全因素，提出科学合理的意见和建议，为农机安全生产创造良好的条件；通过农业机械事故处理，对当事人也是一个法制教育的过程，典型的事故案例可以作为生动的反面教材，教育广大农业机械驾驶操作人员，提高法制观念，增强农机安全生产意识。

　　亮点之六，《办法》规定了投保的农业机械发生事故，抢救治疗费用由保险公司先行垫付。减轻了受害人负担，保证了周到的服务，从侧面宣传了立国利民的保险政策。即符合相关规定，又体现了“以人为本，关爱生命”的社会主义道德风尚。根据国务院《机动车交通事故责任强制保险条例》，农业部中国保监会联合下发了“关于切实做好拖拉机交强险实施工作的通知”，为了保障拖拉机在道路交通事故受害人依法得到赔偿，规定了拖拉机交通事故责任强制保险，属于强制性行政行为。所称交通事故责任强制保险，是指由保险公司对被保险拖拉机发生道路交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失，在责任限额内予以赔偿的强制性责任保险。拖拉机作为农业机械的重要组成部分同时也具有机动车的属性，所以国家规定拖拉机每年须缴纳交通事故责任强制保险金。其中，兼用型14.7Kw及以下/60元；兼用型14.7Kw以上/90元。积极推行拖拉机交通事故责任强保险，建立和完善农业机械保险制度，有利于拖拉机驾驶人增强交通安全意识，促进道路交通和农业生产安全发展；有利于及时妥善处理事故，解决农民的后顾之忧，减少由于意外灾害造成的损失，维护农村社会的和谐与稳定，促进农业生产和农村经济发展。投保的农业机械发生事故，抢救治疗费用由保险公司先行垫付，充分体现了保险机构为农民群众投保拖拉机提供周到的服务，从则面反映了拖拉机交强险制度在规避农机安全生产风险中的重要作用。

　　《办法》虽然已经明确了各级农机监理机构的农机事故处理事权，也规定了在处理事故过程中的法定程序、责任义务，建立健全了完整的事故处理制度。但是由于其专业技术性强、科技含量高，法律概念严谨，涉及的问题比较宽泛，处理农业机械事故的具体工作，仍然是一个错综复杂的过程，特别是事故的责任认定和损害赔偿调解。责任认定由于因果关系的表现形式是多种多样，认定工作可能处于异常复杂的境地，要求农机事故处理人员，结合分析各种原因去认定事故中所起的作用，应从整体上把握；损害赔偿调解是依据《办法》规定进行主动调节，通过说服教育的方法，促使事故双方当事人互谅互让，自愿协商，及早达成协议。但由于农业机械事故涉及经济问题的纠纷愈加突出，损害赔偿调节属于民事纠纷，经济赔偿调节不具有法律上的强制性，只能通过人民法院提起民事诉讼。

　　另外《办法》实施以后，还要完成许多相关的工作，如确定相应的鉴定检测机构，伤残鉴定机构，医疗卫生机构，法律咨询机构；建立健全农机、安监、公安、交通等相关部门的协调管理机制；制定农业机械重特大事故应急预案；进一步完善配套政策措施，制定相关的配套制度；制定事故处理人员定期教育培训计划；培养一支政治素质高、专业技术好，忠于职守、坚持原则、清正廉洁、尽职尽责的队伍等等。

　　总而言之，在《办法》实施过程中，必然遇会到许多实际问题，要注意在事故处理过程中不断加以总结和完善。各级农机安全监理机构要通过各类农业机械事故处理，不断积累与农业机械事故相关的专业技术理论知识，不断总结先进的管理经验，逐步探索全面监督农业机械管理模式，真正担负起为农业机械化事业的发展保驾护航的历史责任。